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專家簡析中國碳市場建設的幾個關鍵問題

2019-8-7 18:00 來源: 能源研究俱樂部 |作者: 王志軒

專家簡析中國碳市場建設的幾個關鍵問題


在推進中國碳排放權交易市場(以下簡稱“碳市場”)建設中,筆者常常感受到在政府部門、學界、企業界、金融界、民眾以及國際上對碳市場的關注者,對于中國推進全國碳市場建設有種種不同看法。如有人擔心中國碳市場建設會影響到中國經濟的發展,有人擔心碳市場對減碳的作用不大,不如用碳稅工具更有效,有人擔心碳市場運行后與現有節能減排政策產生矛盾,有人對已經試點多年的省級碳市場與全國碳市場銜接產生疑問……即便是國家已經明確首先納入發電行業——碳市場的主體,對于如何開展碳市場在法規政策層面、技術規范層面、具體操作層面也是問題多多。經過對問題的初步分析,除了對碳市場缺乏必要的理論基礎和對實踐情況不了解外,大致可以分為四類情形:一是對國家推進碳市場建設的戰略要求及具體框架不清楚;二是對中國推進碳市場建設的工作情況(進展)不清楚;三是對中國電力發展特點、碳市場建設特點不清楚;四是對節能減排政策、新能源發展政策與碳減排政策的整體情況不清楚。因此,有必要對中國碳市場建設的一些關鍵性問題進行分析。

一、全國碳市場的建設不是要不要的問題,而是如何加快建設并運行好的問題

2011年10月,國家發展改革委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》,批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市開展碳交易試點工作。2013年6月18日,深圳試點在全國7家試點省市中率先啟動交易,經過幾年試點實踐,7省市完成了試點工作,取得了豐富經驗。2013年11月,中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》之(53)提出:“發展環保市場,推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度……”。2014年9月,國家發展改革委印發國務院批復的《國家應對氣候變化規劃(2014-2020)》第七章第二節“建立碳交易制度”中,專門有“加快建立全國碳排放交易市場”“健全碳排放交易支撐體系”等專款要求。2015年4月,中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》之(二十三)提出:“推行市場化機制。建立節能量、碳排放權交易制度,深化交易試點,推動建立全國碳排放權交易市場”。2015年6月,中國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交了《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件,提出了中國要在包括碳交易市場在內的15個方面持續不斷地做出努力的承諾。2015年9月,中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》之(四十二)提出:“深化碳排放權交易試點,逐步建立全國碳排放權交易市場……”。2015年10月,中共十八屆五中全會公報提出“建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度”。2015年10月,習近平主席在巴黎氣候變化大會開幕式上的講話提出“中國將把生態文明建設作為‘十三五’規劃重要內容、……構建低碳能源體系……、建立全國碳排放交易市場……”。2016年10月,國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》之六“建設和運行全國碳排放權交易市場”中提出“建立全國碳排放權交易制度。出臺《碳排放權交易管理條例》及有關實施細則,各地區、各部門根據職能分工制定有關配套管理辦法,完善碳排放權交易法規體系”。2016年12月,國務院印發的《“十三五”節能減排綜合工作方案》之(三十四)中提出:“推進碳排放權交易,2017年啟動全國碳排放權交易市場”。2017年12月,經國務院同意,國家發展改革委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》。2019年3月,生態環境部印發《碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)》。據新華社北京2019年7月11日電,李克強總理在國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組會議上指出,要加快建立用能權、排污權和碳排放權交易市場。

之所以用較大篇幅準確列出上述文件及要求,是想說明中國推進碳市場建設不是倉促決定,不是權宜之計,不是含糊其辭,更不是空中樓閣!從筆者梳理掌握的文件看,中央政府部門及地方政府提出的與碳市場建設相關的要求和措施還有很多,難以一一列舉。僅從以上列出的有關文件就不難看出,中國碳市場建設有著堅實的政治基礎和國家承諾,有著長期的理論研究、國際經驗借鑒和國內實踐基礎,有宏觀政策框架和中微觀制度措施……總之,中國在已經開展了大范圍、長時間、多方式的碳試點基礎上,全國碳市場建設也進入了實操階段。主要表現在:

一是政府部門積極推進。2018年4月,應對氣候變化工作職能由國家發展改革委調整至新組建的生態環境部,由生態環境部繼續推動全國碳市場建設。公開資料顯示,已經制訂完成了2016、2017年度碳排放數據報告與核查及排放監測計劃、全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設方案,完善了全國碳市場重要機制設計、向有關方面征求碳配額分配方案意見等。2019年3月,生態環境部公開發布《碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)》,標志著全國碳市場立法工作和制度建設取得了重要進展,將為全國碳市場建設提供政策基礎和律法保障。

二是行業企業開始行動。由于全國碳市場首先在發電行業展開,政府應對氣候變化主管部門非常重視發揮中國電力企業聯合會(以下簡稱“中電聯”)的作用,在氣候變化職能調整前,國家發展改革委辦公廳就委托中電聯開展全國碳市場建設的相關工作;在職能調整后生態環境部氣候司繼續委托和指導中電聯開展相關工作。根據工作需要,中電聯密切與電力企業加強溝通和協作,在能力建設上,強化了電力行業低碳發展溝通協調平臺和技術支撐平臺建設。在2009年成立電力行業應對氣候變化中心、2011年成立以電力企業為主體的電力行業應對氣候變化協調委員會和具有社會代表性的專家委員會、2015年成立以發電企業工作層為基礎的電力行業碳交易工作組的基礎上,2019年又成立電力行業低碳發展研究中心。在工作內容上,在原來開展的碳市場及碳稅對電力行業影響研究、電力行業低碳發展路線圖研究、參與溫室氣體排放核算與報告要求(發電)部分的國家標準起草、二氧化碳排放標準技術體系研究等工作的基礎上,又新開展了碳市場(發電行業)建設中的碳價機制研究、《發電企業碳排放權交易技術指南研究》《全國碳排放權交易信用體系研究》《煙氣在線連續監測系統在火電廠碳排放監測領域的應用研究》等。對企業培訓上,在氣候司指導下,編寫了碳排放權交易(發電行業)培訓教材并開展了多方面的培訓和工作研討。在協助政府方面,對相關法規政策提出了意見建議,重點參與了發電行業碳配額分配方案以及碳市場運行測試方案的制定,已完成了《發電行業碳排放權交易市場運行測試方案(征求意見稿)》,完成了自備電廠參與碳市場的調研工作。

標簽: 碳稅工具
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