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公共建筑碳排放交易機制缺陷及政策風險研究

2019-11-26 10:16 來源: 讀天下 |作者: 蔣太葵 林芬芳

公共建筑碳排放交易機制缺陷及政策風險研究


        摘要:隨著國內公共建筑規模不斷擴大,能源消耗日益增長,而利用外部性理論和科斯產權理論建立的碳排放交易機制為控制公共建筑能耗提供了一種新的思路。文章立足于現有的公共建筑碳排放交易研究成果,結合深圳市實際,深入揭示了公共建筑碳排放交易機制缺陷及相關政策風險。

        關鍵詞:公共建筑碳排放交易;機制缺陷;政策風險

        根據《民用建筑設計通則》(GB50352-2005)規定,公共建筑是指為人們進行各種公共活動提供服務的建筑,具體包括辦公建筑、商業建筑、旅游建筑、科教文衛建筑、通信建筑和交通運輸類等建筑。公共建筑碳排放,是指公共建筑在設計、建造、使用、拆除全生命周期中燃燒化石燃料以及使用外購電力、熱、冷或者蒸氣所產生的包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟烴、全氟碳、六氟化硫、氟化碳、鹵烴以及其他未提供全球增溫潛勢值的氣體總稱。

        一、 公共建筑碳排放交易理論及框架

        公共建筑碳排放交易初始理論來源于英國學者加勒特·哈丁在20世紀60年代提出了“公地悲劇”概念:大氣環境作為一種“公地”具有很強的非排他性和非競爭性,在未界定產權的前提下很難進行轉讓,結果是各類主體大肆排放,而且單個或部分主體開展治理很難解決“搭便車”的問題。基于此,公共建筑碳排放交易借助于政府力量,在設定環境、資源總容量及明確產權的前提下,通過引入市場機制破除公共建筑節能減排障礙。

        目前,國內學術界對公共建筑碳排放交易機制和框架已基本上形成了一致意見。綜合哈爾濱工業大學張磊博士、西安建筑科技大學張涑賢教授的研究成果,一個完整的公共建筑碳排放交易市場應包含排放權認定系統、MRV(可監測、可報告、可核查)系統、交易及抵消系統、運行保障系統四個部分,其中最核心的內容是碳信用和碳負債的形成。政府部門在設定減排目標基礎上,對不同使用類型建筑設立對應的排放基線標準、發放排放許可并分配建筑碳排放配額;業主在履約周期內對公共建筑的能耗與碳排放量進行監測并形成排放報告,第三方核查機構組織實地核查;政府主管部門在第三方報告基礎上簽發碳信用與碳負債,業主在碳排放交易市場交易后碳信用與碳負債“抵消”,隨后進入下一履約期。從整個流程來看,公共建筑碳排放需要強有力的運行保障體系,包括在交易前期政府有必要通過一定激勵手段來鼓勵建筑業主選擇碳減排行為,而交易開展后針對違規行為采取相應的處罰措施,當碳排放權價格出現不正常波動時,市場調節機制應當發揮應有的作用,最后在達到預期的節能減排效果后,退出機制將發揮應有的作用。

        二、 公共建筑碳排放交易機制缺陷

        通過對公共建筑碳排放交易框架進行分析,發現整個機制存在著以下幾方面缺陷:

        (一) 政府強制力起著關鍵性作用

        公共建筑碳排放交易表面上來看是依靠市場機制解決公共建筑節能減排的一條新路徑,但實質仍然是依賴政府強制力解決建筑節能問題一種探索。一旦政府不予強制推行,在理性經濟人的前提下,整個市場將充斥著建筑碳排放權“出售人”,而不存在實際“購買人”(因為購買人在經過計算后不會接受非強制性碳排放配額),無法形成一個有效市場。

        (二) 交易中權利主體錯位“陷阱”

        公共建筑普遍存在所有人不唯一、使用人不唯一、所有人與使用人分離、建筑用能波動大等特點。在公共建筑碳排放交易框架中,若以公共建筑為主要對象開展交易機制的設置,將存在一個較大的悖論:假如A、B兩棟公共建筑同時納入公共建筑碳排放交易體系,A的使用率高,碳排放量高,B的使用率低,碳排放量低,按照現有的機制安排,將會出現A向B購買碳排放權的情況,也就是說政府強行創造了一種市場機制對低使用率的公共建筑進行補貼,違背了社會公平和效率。如選定公共建筑所有人為交易責任主體,實踐中易出現責任主體與使用主體分離,違背了“誰使用、誰負責,誰污染、誰治理”原則。若將交易責任主體選定為公共建筑實際使用人或者第三方物業公司,考慮到公共建筑只有室內照明插座用電界定清晰,而中央空調系統、公共區域照明、電梯等都屬于公用設施,如何把碳排放交易產生的債權債務關系分配給多個權利人,以何種依據進行分配,中間溝通協調成本大,整個過程極易滋生矛盾和沖突,難以推廣。

        (三) “碳泄漏”問題無法杜絕

        公共建筑碳排放包括了公共建筑在設計、建造、使用、拆除等四個階段碳排放,現有的公共建筑碳排放交易機制僅將使用階段碳排放納入交易,其他三個階段基本處于交易空白狀態。此外,公共建筑使用人行為會直接對建筑碳排放數據產生影響,在存在可預期經濟利益的誘導下,部分公共建筑碳排放交易主體會提前采取避險性舉措,如放棄使用管道天然氣而改用瓶裝天然氣,直接造成碳排放核查數據低于實際排放數據,即“碳泄漏”情況出現。

        三、 政府推動公共建筑碳排放交易政策風險分析

        從國內建筑節能實踐來看,公共建筑碳排放交易屬于市場部分失靈的領域,需要政府干預和宏觀調整。這里以深圳市為例,對政府強力推動公共建筑碳排放交易的政策風險予以剖析。

        (一) 標的重復交易風險

        目前深圳市已將多家大型能源和電力企業納入工業碳排放交易市場,公共建筑用能基本來源于這些企業,如果在已有的工業碳排放交易市場基礎上再推出公共建筑碳排放交易板塊,將直接面臨碳排放權二次交易的事實。同時現有的大型公共建筑中包含了很多由財政資金補貼完成節能改造建筑或者綠色建筑,如果將這類建筑納入公共建筑碳排放交易體系很容易引發“圈錢”的嫌疑。

        (二) 政出多門風險

        根據《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》相關規定,市發展和改革部門是本市碳排放權交易工作的主管部門,市住房建設、交通運輸等部門接受主管部門委托,負責本行業的碳排放交易的管理、監督檢查與行政處罰,市市場監督管理部門、統計部門、各區政府等職能部門在各自職責范圍內負責碳排放交易相關工作。按照這一思路,公共建筑碳排放交易將由發改部門委托住建部門負責,各相關部門配合,這種大而全的負責機制,很可能造成監管力量分散、監管乏力的問題。

        (三) 基礎數據缺失風險

        建筑物碳排放交易需要大量的歷史數據來做支撐,而部分關鍵性數據缺失可能會導致整個交易體系出現執行難的情況。例如,在確定公共建筑碳排放基線時,需要對各種用途的公共建筑歷年的碳排放數據進行統計,一旦設計失準將對公共建筑碳排放交易活動中減排收益產生直接的影響:基線過高會降低整個建筑物碳排放交易體系的約束力,過低會降低對市場主體的激勵作用,直接導致交易市場中的供需關系失衡,無法實現“碳抵消”,最終引發市場失靈。

        (四) 交易成本過高風險

        根據第三方核查機構口頭報價,大型公共建筑物一個周期的碳排放報告成本和碳排放核查費用合計約1萬元,涵蓋報告費用和核查費用。在進入市場交易時,每棟公共建筑如果參照工業碳排放市場基本會員費、交易費雙向收取的標準,最低成本已經超過3萬元。如果以一年為一個交易周期,大部分公共建筑碳排放交易責任主體在扣除交易成本和費用后為負收益,剩下的收益微不足道,難以調動市場積極性。

        (五) 參與者能力不足風險

        公共建筑物碳排放交易作為一個全新的領域,不管是政府機關還是市場交易主體,都普遍缺乏既熟悉公共建筑碳排放交易規則設定以及相關配套政策,同時也了解建筑節能專業知識的人才。這里以一個公開市場必備的披露機制為例,政府在與相關責任主體簽訂保密協議前提下,在法理上很難對歷史排放數據、預分配配額數量和實際碳排放量等相關信息進行公開。

        四、 結語

        綜合以上對公共建筑碳排放交易機制及政策風險的分析,我們可以得出以下幾點結論:其一,公共建筑碳排放交易是在政府強制力下的形成一種市場交易機制,其中一方的收益建立在另一方的付出基礎上,某種程度上就是零和游戲,存在很大的機制缺陷。其二,從實際操作來看,政府主導推動公共建筑碳排放交易過程較為復雜、社會成本高,如果強行推動,最終只是小范圍試點或者小眾市場,不具備向全國推廣應用價值。其三,與歐美發達國家相比,我國城鎮建筑能耗,無論是人均能耗還是單位建筑面積運行能耗,均低于發達國家,政府在出臺相關節能政策時,一定要考慮到未來一段時間建筑能耗還有合理上升空間的國情。其四,從發展的角度來看,建筑節能是提升社會效率和能源效率的有效手段,政府可以通過認定綠色建筑、利用可再生能源等方式推動建筑節能工作,進而改變社會輕視環境保護的意識。

        參考文獻:
        [1]張涑賢,郭朦朦.公共建筑碳排放權交易體系研究[J].生態經濟,2016,32(4).
        [2]張磊.公共建筑碳排放權交易機理及體系研究[D].哈爾濱:哈爾濱工業大學,2012.
        作者簡介:
        蔣太葵,林芬芳,廣東省深圳市,深圳市光明區建發集團。

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